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Inicialmente, a Constituição de
1946, em seu art. 141, §31, in fine, estabelecia que “a lei disporá
sobre os sequestros e o perdimento de bens, no caso de enriquecimento ilícito,
por influência ou com abuso de cargo ou função pública, ou de emprego em
entidade autárquica.[1]
Nota-se que tanto a Constituição de
1946 quanto a Constituição de 1967 previam uma tutela ao patrimônio público
quanto aos abusos e excessos do sujeito que exercia a função pública, sendo
que, em nenhum momento, elas fazem referência à proteção da probidade e
moralidade administrativa, como se vê hoje.
A primeira lei que tratou sobre uma
das espécies do que hoje conhecemos como ato de improbidade administrativa foi
a denominada Lei Pitombo-Godói Ilha (Lei 3.164/57)[3], a qual,
em síntese, previa algumas hipóteses de enriquecimento ilícito, mas o seu
principal objetivo era tutelar o erário e seu patrimônio, sendo que,
atualmente, a LIA protege além do erário a probidade administrativa[4].
A Lei Pitombo-Godói Ilha foi
complementada pela Lei Bilac Pinto (Lei. 3.502/58)[5] no que
tange às hipóteses caracterizadoras do enriquecimento ilícito, além disso,
promoveu a legitimação do Ministério Público para propor a ação cabível que
encontra guarida na Lei 3.164/57.
A Lei Bilac Pinto tornou-se um
diploma legal de rara incidência, uma vez que ela não contemplava o
enriquecimento sem causa e, ainda, possuía deficiência no momento de
estabelecer as hipóteses de caracterização do enriquecimento ilícito, deste
modo, as suas impropriedades, incertezas e lacunas explicam a grande onda de
corrupção no seu período de vigência[6].
A promulgação da Constituição da
República de 1988 ousou na proteção à probidade, moralidade e patrimônio
público ao estabelecer, em seu art. 37, §4º, que “os atos de improbidade
administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função
pública, a indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao erário, na forma e
gradação previstos em lei [...]”.[7]
Por força do mandamento
constitucional, o parlamento federal aprovou a Lei 8.249 de 1992, a qual foi
publicada no dia 2 de junho de 1992 e, no mesmo dia, entrou em vigor no
ordenamento jurídico e, ainda, revogou as Leis nº 3.164/57 (Lei Pitombo-Godói
ilha) e 3.502/58 (Lei Bilac Pinto).
Como já dito anteriormente, a Lei
Federal 8.249/1992 (LIA) foi a primeira a tratar, expressamente, da improbidade
administrativa e regulamentar o instituto. Se comparada às Leis anteriores, há
uma mudança na proteção do bem jurídico tutelado, sendo que, a atual, protege
de forma mais extensiva.
E, agora, a Lei Federal 14.230/2021
alterou de modo significativo a sistemática de responsabilização do agente
público por ato de improbidade administrativa que, percebe-se, trouxe mais
garantias ao agente público no exercício da função pública e, por lógica, maior
responsabilidade dos órgãos acusatórios quando do ajuizamento da ação de
improbidade. [8]
De acordo com Marino Pazzaglini
Filho, Márcio Fernando Elias Rocha e Waldo Fazzio Júnior:
Na ontologia jurídica, a improbidade administrativa é um
fato jurídico e, como tal, uma conduta humana positiva ou negativa, de efeitos
jurídicos involuntários. Inserta na categoria das ilicitudes, sua prática,
quando detectada, acarretar para seu autor sanções civis, administrativas, e,
quase sempre, criminais, posto tratar-se de ilícito pluri-objetivo, quer dizer,
agride uma só vez diversos bens jurídicos tutelados pelo Direito Privado, pelo
Direito Público e, dentro deste, pelo Direito Penal[9].
Segundo Maria Sylvia Zanella Di
Pietro
A improbidade administrativa como ato ilícito, vem sendo
prevista no direito positivo brasileiro desde longa data, para os agentes
políticos, enquadrando-se como crime de responsabilidade. Para os servidores
públicos em geral, a legislação não falava em improbidade, mas já denotava
preocupação com o combate à corrupção, ao falar do enriquecimento ilícito no
exercício do cargo ou função, que sujeitava o agente ao sequestro e perda de
bens em favor da Fazenda Pública. O mesmo não ocorreu com a lesão à moralidade,
A inclusão do princípio da moralidade administrativa entre os princípios
constitucionais impostos à Administração é bem mais recente, porque ocorreu
apenas na Constituição de 1988. Vale dizer que, nessa Constituição, quando se
mencionar o princípio, falou-se em moralidade (art. 37, caput) e, no mesmo
dispositivo, quando se quis mencionar a lesão à moralidade administrativa,
falou-se em improbidade (art. 37, §4º); do mesmo modo a lesão à probidade
administrativa aparece como ato ilícito no art. 85, V, entre os crimes de
responsabilidade do Presidente da República, e como causa de perda ou suspensão
dos direitos políticos no art. 15, V[10].
Deste modo, o sistema de proteção à
probidade administrativa, na concepção atual, tem como objetivo a proteção dos
princípios da moralidade, probidade e legalidade, razão pela qual a Lei. 8.249
de 1992 prevê condutas,
em seus artigos 9º, 10 e 11,
passíveis de sanções quando caracterizadas, sendo que elas podem refletir no
âmbito civil, penal e administrativo.
O sujeito ativo do ato de
improbidade administrativa, por excelência, é o agente público na concepção
mais ampla do termo, entretanto o particular (aquele que não é agente público),
também pode ser sujeito ativo quando pratica o ato de improbidade em coautoria
com o agente público.
O sujeito passivo do ato de
improbidade administrativa, por excelência, é a Fazenda Pública.
E como já dito, o bem jurídico
tutelado pela legislação, após Constituição de 1988, são a probidade,
moralidade e patrimônio público.
Com isso, está demonstrada a
triangularização dos requisitos para a caracterização do ato ímprobo.
[1] BRASIL. Constituição dos Estados Unidos do Brasil (de 18
de setembro de 1946). Brasília-DF, 1946. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao46.htm. Acesso em: 02 out. 2022
[2] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil
de 1967. Brasília-DF, 1967. Disponível em:http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao67.htm. Acesso em: 02 out. 2022.
[3]BRASIL. Lei nº 3.164, de 1º de junho de 1957. Provê quanto ao disposto no parágrafo 31, 2ª
parte, do artigo 141, da Constituição Federal, e dá outras providências.
Brasília-DF, 1969. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1950-1969/l3164.htm . Acesso em: 02
out. 2022R
[4] PAZZAGLINI FILHO, Marino. ROSA, Márcio Fernando Elias.
FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade Administrativa: aspectos jurídicos da
defesa do patrimônio público. São Paulo: Atlas, 1996. p. 27.
[5]BRASIL. Lei n. 3.502, de 21 de dezembro de 1958. Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1950-1969/l3502.htm. Acesso em: 02 out. 2022.
[6] PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Márcio Fernando Elias;
FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Op. Cit,. p. 29.
[7] BRASIL. Constituição Federal de 1988. Brasília-DF,
1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 03 out. 2022.
[8] PAZZAGLINI FILHO, Marino. ROSA, Márcio Fernando Elias.
FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Op Cit., p. 35.
[9] DIAS, Leonardo Lucas. Op Cit., p. 68.
[10] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella (Org.). Licitações e contratos administrativos: inovações da Lei
14.133/2021. Rio de Janeiro: Forense, 2021, p. 1099.
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