A Lei nº 14.230, de 25 de outubro de
2021, promoveu alterações substanciais na Lei nº 8.240, de 02 de junho de 1992,
que dispõe sobre os atos de improbidade administrativa. Por conta das
expressivas alterações, alguns referem-se à Lei nº 14.230/2021 como” a nova Lei
de Improbidade Administrativa”, o que não é verdade, eis que ela somente
alterou a Lei que está em vigência desde 1992, por óbvio, que ela mudou a
sistemática, mas dizer que ela é uma nova Lei de Improbidade Administrativa é
uma inexatidão terminológica[1].
A primeira alteração que se destaca
como importante é a formalização, por meio do artigo 1º, §4º[2], da
aplicabilidade dos princípios constitucionais do direito administrativo
sancionador. No capítulo 2.1 deste artigo, tratou-se de como estes princípios
constitucionais podem ser aplicados na nova sistemática da improbidade
administrativa e, ainda, exemplificou-se com a aplicabilidade dos princípios da
insignificância, do non bis in idem e da retroatividade da lei mais
benéfica ao réu, porquanto, foi importante introduzir a temática para, em
seguida, tratar da alteração promovida pela legislação.
Antes da publicação da Lei nº
14.230/2021, era possível aplicar alguns princípios do direito administrativo
sancionador, mas por força da doutrina e da jurisprudência, não havia um
dispositivo legal reconhecendo tal aplicabilidade, sendo que o intérprete do
direito precisava construir sua argumentação a partir da identificação de que o
direito administrativo sancionador era o gênero da espécie improbidade
administrativa, sendo assim, a aplicabilidade era devida.
Neste contexto, o respectivo
preceito normativo passou “a desempenhar uma função jurídico-hermenêutica
específica, eis que todos os demais dispositivos legais devem ser interpretados
tomando em vista esses postulados fundamentais”[3].
A Lei nº 14.230/2021 excluiu a modalidade
culposa para configuração da improbidade, alguns identificam como a principal
mudança, mas não é verdade porque o Poder Judiciário antes mesmo do advento da
lei já fixava seu entendimento no sentido de que não era possível a
responsabilização do agente público por ato culposo. [4]
Percebe-se que a formalização da
exclusão da modalidade culposa por força da construção jurisprudencial era
necessária por um motivo muito simples: a LIA não tem como objetivo punir o
agente público incompetente (aquele que não possui aptidão), mas sim o
desonesto que afronta o princípio da moralidade e probidade administrativa.
Supõe-se que o eleitorado local do
município X do Estado do Paraná, com aproximadamente cerca de 1.500 (mil e
quinhentos) habitantes, elegeu um candidato para ocupar o cargo de prefeito do
município, ocorre que esse candidato eleito não possui uma boa educação básica
e, por consequência, não sabe do que se trata a Lei de Improbidade
Administrativa, que, admite-se, possui uma tecnicidade em seus termos.
Pois bem, será que esse prefeito, na
condução da administração do município X, não praticou uma das condutas
tipificadas como ato de improbidade administrativa (art. 9º, 10 e 11 da LIA),
não por dolo específico, mas por desconhecimento da lei e incompetência na
condução do ente público?
Parece que esse fato acontece em
centenas de municípios espalhados pelo Brasil.
Deste modo, a formalização da
exclusão da modalidade culposa para caracterização do ato de improbidade
administrativa traz a ideia de punir somente o agente público que, por dolo, é
desonesto e não punir o incompetente por culpa.
Assim, o legislador apenas ratificou
a construção jurisprudencial que não é possível punir por culpa.
Outra alteração de cunho material,
que é importante mencionar, é quanto à prescrição do ato de improbidade
administrativa. Antes da publicação da Lei nº 14.230/21, a ação por ato de
improbidade administrativa prescrevia em 5 (cinco) anos, tendo como termo
inicial o término do mandato, de cargo ou comissão; ou, a data da apresentação
à administração pública da prestação de contas (Art. 23, inc. I e III, da Lei
8.249/92 – Revogado).
Com a entrada em vigor da Lei nº
14.230/21, o prazo prescricional da ação por ato de improbidade administrativa
foi alterado de 05 (cinco) anos para 08 (oito) anos, assim como o termo inicial
do prazo. Dispõe o art. 23, caput, do respectivo diploma legal que “a ação para
a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito) anos,
contados a partir da ocorrência do fato, ou, no caso de infrações permanentes,
do dia em que cessou a permanência”.
Ou seja, além de alterar o prazo
prescricional em si, a legislação que promoveu as alterações também modificou a
sistemática por trás do termo inicial para o cômputo do prazo, sendo que,
agora, o importante é identificar a data da ocorrência do fato ou do dia em que
cessou a permanência, sendo irrelevante a data do conhecimento do ato improbo
pela Administração Pública.
A prescrição intercorrente, que
ocorre durante a marcha processual, foi incluída pela Lei nº 14.230/21, mas
entende-se que faltou técnica legislativa para deixar a regulamentação mais
clara. Agora, o prazo da prescrição intercorrente é de 04 (quatro) anos, por
força do § 5º, do art. 23, o qual menciona que “interrompida a prescrição, o
prazo começa a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo previsto no
caput deste artigo”, isto é, o primeiro marco interruptivo da prescrição é, por
lógica, o ajuizamento da ação por ato de improbidade e o segundo é a publicação
da sentença condenatória, portanto, conclui-se que entre o ajuizamento e a
sentença não pode ultrapassar o prazo de quatro anos, sob pena de o juiz de
ofício decretar a prescrição da pretensão sancionatória.
Contudo, o entendimento do Supremo
Tribunal Federal de que é imprescritível a ação de ressarcimento ao erário
resultante de ato de improbidade se mantém, por força do Tema 897 de
repercussão geral, de modo que em relação a essa ação não se aplica nenhum prazo
da Lei 14.230/2021.[5]
As alterações de ordem material
demonstradas neste subcapítulo não são exaustivas, de modo que há outras
promovidas pela Lei nº 14.230/2021.
[1] MATHEUS, Marcela. As alterações promovidas na
sistemática da improbidade administrativa pela Lei n. 14.230/2021: impactos
sobre a aplicação do in dubio pro societate. Trabalho de Conclusão de Curso
(Direito). 103 p. Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2022,
p. 15. Disponível em: https://repositorio.ufsc.br/handle/123456789/233118. Acesso em: 17 out. 2022.
[2] BRASIL. Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021.
Altera a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, que dispõe sobre improbidade
administrativa. Brasília-DF, 2021. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14230.htm. Acesso em: 03 out. 2022.
[3] JUSTEN FILHO, Marçal. Reforma da Lei de Improbidade
Administrativa - Comparada e Comentada. São Paulo: Forense, 2022, não
paginado.
[4] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 1634627/RS, Rel.
Ministro Gurgel De Faria, Primeira Turma, julgado em 04/08/2020, DJe
15/10/2020. Cumpre ressaltar que a Jurisprudência de ambas as Turmas que
integram a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça firmou-se no sentido
de ser imprescindível à configuração do ato de improbidade tipificado no art.
9º da Lei n. 8.429/92 a existência do elemento subjetivo doloso.
[5] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tema 897 -
Prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes
públicos por ato de improbidade administrativa. Ministro Relator: Alexandre de
Moraes. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=4670950&numeroProcesso=852475&classeProcesso=RE&numeroTema=897. Acesso em: 17 out. 2022.
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